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中日碳市場聯動之潛力

2019-3-8 15:15 來源: 碳測

鑒于全球氣候變化造成的影響和緊迫性,國際合作共同應對至關重要。中國、韓國和日本等東北亞國家因其技術能力和規模,在減緩全球氣候變化方面具備巨大的潛力。首先,在節能技術方面,日本長期以來一直處于全球領先的地位。因此,日本可以通過共享和利用現有技術,幫助發展中經濟體減少它們的溫室氣體排放。同樣,韓國也可以為發展中國家的技術解決方案提供資金和技術經驗。中國作為全球最大的溫室氣體排放國,減排潛力巨大。這些國家間的合作可以從不同的角度有效地控制溫室氣體排放。

而潛力得以發揮的策略之一就是將東北亞各經濟體之間的碳排放交易系統聯系起來,建立一個國際性的碳市場。盡管目前日本還沒有建立一個國家層面的排放交易系統,但東京和埼玉縣的區域排放交易系統已經連接。韓國在2015年實施了全國性的碳排放交易系統。2013年,中國啟動了北京及其他省市的7個交易試點。2017年,中國又宣布了國家層面的碳排放交易計劃。

目前,這些碳市場在東北亞地區相互獨立運作。從經濟學角度,國家間的商品貿易能夠提升各國的福利,因此三個國家間碳市場的聯合也應會改善各國的福利,并且節省溫室氣體減排的成本。本文將討論中日之間潛在碳市場關聯的障礙和利益。鑒于日本的背景和面臨的挑戰,中日碳市場建立一定程度的關聯也許會對兩國的利益相關方都有好處,并在全球氣候變化行動中受益。

文:Toshi H. Arimura    譯:Finn本文基于CC-BY-NC協議,由碳測發布

碳市場聯動對日本經濟的好處

日本的高減排成本

東北亞碳市場聯動對日本具有吸引力。首要的原因是日本在《巴黎氣候協定》中確立的國家自主貢獻(NDC)減排目標是到2030年比2013年水平低26%,甚至政府宣布到2050年減少80%,實現這些目標需要創新和投資。

在一些研究中,日本被認為在發達經濟體中具有較高的邊際減排成本。例如,2015年秋本等人預測日本達到2030年目標的邊際減排成本約為380美元/噸CO2當量。然而在對歐盟的邊際減排成本計算發現,其價格是在每噸60~69美元的范圍內。由此可見,日本的邊際減排成本水平已經超過了其他發達經濟體的水平,更不用說對于減排成本一直較低的發展中經濟體了。

中國也不例外,其較低的邊際減排成本可以通過市場聯動為日本提供機會。2015年,武田等人研究了包括歐盟、美國、中國和日本等全球主要排放體之間碳市場聯動的經濟影響。研究發現,中國會成為碳排放許可的凈輸出國,而日本會是碳排放許可的凈輸入國,其原因就是因為日本具有較高的邊際減排成本。赫布勒等人在2014年也分析了歐盟ETS與未來中國ETS的聯動可能性,研究卻發現如果與歐盟聯動,中國會成為碳排放許可的凈輸入國。考慮到日本的邊際減排成本更高,因此相比歐盟,中國與日本建立聯動的可能性更大。

碳市場聯動具有重要的經濟意義。經濟學家用“福利”來衡量經濟的繁榮安定。武田等人在2015年的報告稱,如果日本國家層面的碳排放交易系統能與歐盟、美國、加拿大及中國等占主導地位的全球碳市場關聯,日本經濟的福利將會增加0.04%。考慮到這些國家和地區的基本經濟以及在邊際減排成本方面的排放特點,中國和日本可以創造一種關聯關系。

日本的減排目標和能源政策

日本的能源政策也強化了碳市場的關聯性。目前的趨勢表明,日本將面臨2030年和2050年實現兩個減排目標的壓力。首先,2030年的目標是基于日本的能源結構政策,該政策假設到2030年有20~22%的電力來自核電,而日本卻經歷了2011年的東部大地震,隨后福島又發生了核事故。為了應對這次事故,政府提升了核電廠安全標準。因此電力公司不得不在安全方面加大投資以符合新的標準。為滿足新安全標準所導致的技術困難或額外成本增加,一些電力公司如三濱或鶴岡等電廠決定退役。即使電力公司為了達到安全標準而打算投資,他們也會經常面臨來自當地社區的反對。目前就已發生了幾起法律糾紛,電力公司被要求關閉其核電站,即使他們通過了新的安全標準。事實上,幾個案子中一些地方法院已經下令核電站停止運營,電力公司必須這樣做。例如,2014年5月,福井地方法院做出了暫停關西電力公司三號和四號反應堆運行的判決。因此至2016年核能在日本發電量只占全部發電量的1.6%。到2030年減排20%的目標也就因為福島核危機所導致的核能發展趨勢的逆轉而變得更加困難。

因此日本必須更加依賴其他能源來發電。盡管震后上網電價政策有所放松,但除氫能之外的太陽能、風能等可再生能源發電在2016年僅占7.8%。2016年大部分發電仍然是以化石燃料為基礎,其中40.4%來自天然氣,33.3%來自煤炭。除此之外,還有很多新建燃煤電廠的計劃,特別是在電力行業放松管制之后。

克服這一問題的方法之一是利用海外減排的機會。日本充分利用了京都議定書下的清潔發展機制,包括通過電力和鋼鐵企業的投資。然而,日本政府2013年退出了《京都議定書》,因此日本不允許使用京都議定書下的CDM減排量。

部分出于對CDM的失望,日本創建了自己的抵消機制——聯合信用機制(JCM)。在JCM框架下,日本與東道國就清潔能源項目的創建和運營進行合作,從而獲得減排額度。JCM由日本政府資助,歷來預算有限,相關的排放信用額度也很少。然而,這種情況可能會改變,因為日本正在探索增加對JCM的投入,并在一定程度上擴大碳定價,以解決上文提到的減排挑戰。盡管如此,日本可能還需要在抵消機制之外做進一步的努力,以較為經濟合算的方式完成其氣候目標。
東京ETS與碳市場的關聯:機遇與挑戰

如前文所述,日本能夠以低于其國內邊際減排成本的價格從中國獲得排放額度中獲益。然而,由于日本目前缺乏全國性的市場,東京和埼玉縣的相關市場成為了進一步加強與海外(包括與中國)聯系的候選市場。

東京ETS支持碳市場聯動的原因

東京碳排放交易機制(ETS)于2007年首次提出。2018年,東京都政府打算將該ETS計劃延續到2019年。該計劃由兩個階段組成。第一階段從2010年到2014年,第二階段計劃從2015年到2019年。在第一階段中,辦公建筑體和企業生產設施的二氧化碳排放量應分別比基準年下降8%和6%。不能實現這一目標的機構將面臨處罰,除非它能獲得足夠的碳信用來履約。

東京ETS的目標是減少大型生產設施(年消耗超過1500千升石油當量能源的設施)的二氧化碳排放。2013年共有1392家企業納入東京ETS范疇。每家企業免費獲得排放配額。分發的數量要比商業(制造)設施基準排放量降低8%或6%。在確定基準排放時,企業設施負責人可以選擇從2002至2007年間連續歷時三年的排放量。

東京ETS的一個獨特之處在于,它是第一個將商業建筑體納入總量控制與交易計劃的交易機制。商業設施約占監管設施的80%。這一點與當時其他國家實施的排放交易系統有很大的不同。例如,歐盟碳排放交易系統監管的是制造設施和發電廠的排放,美國的區域溫室氣體倡議是一個針對美國東北部發電廠的碳排放交易計劃。

東京ETS有四類排放額度。一類是“超額減排額度”。當控排機構履行其年度義務,即商業和制造設施減排8%或6%時,就可以獲得這類碳信用額度。

除了超額減排額度外,為了減輕控排機構負擔,東京政府還提供了其他三種類型的國內抵銷額度。第一種抵消額度是“東京地區內的中小企業投資抵消額度”。實體可以通過投資于不受東京ETS監管的中小企業減排來獲得這種信用額度。第二種類型的抵消信用是“東京外部的抵消額度”,即一個組織可以通過減少東京以外地區設施的溫室氣體排放來獲得這類抵消額度。第三類抵消額度是“可再生能源抵消額度”。

最后,東京的控排機構可以使用毗鄰東京的埼玉縣的抵消額度。埼玉縣在2011年實施了ETS。該ETS也有兩個階段。第一階段是從2011年到2014年。第二階段于2015年開始,將持續到2019年。埼玉縣在ETS的設計方面模仿東京的做法,但不同的是,埼玉縣排放目標是自愿的,而不是強制性的。另一個不同之處在于,其大多數工廠屬于制造業。埼玉縣已成功將溫室氣體排放量從基準水平減少了22%。

下圖1顯示了不同類型的抵消信用在東京ETS每年的交易數量。可以看到,交易數量在這些年一直在增加。特別是2016年,交易量接近100筆。2016年交易增長是由于第一階段履約期在2015年結束,但有一段寬限期可以持續到2016年。控排機構管理人員可以到2016年年中才提交所需配額進行履約。因此在2016年可看到“更多”的交易。

圖1  東京ETS的配額價格和碳排放交易數量

來源:作者根據東京都環保局的公開資料《碳排放權交易結果與企業排放權交易的意向》,2017年12月

然而,有人可能會認為,鑒于東京ETS下的控排機構數量,交易數量會相當有限。東京僅有1300多家機構負有減排義務并有資格進行配額交易,東京ETS市場太過“冷清”。如果這個碳市場能夠與中國的市場掛鉤,可以預見交易數量將會增加,這將有助于建立一個穩定的價格信號。這是日本認為東北亞碳市場應聯動的一個主要原因。

在建立碳市場聯動之前,東京ETS需要解決的問題

東北亞碳市場的聯動可能會刺激東京ETS。然而在東京ETS成為相關碳市場的一部分之前,一些問題必須得到解決。

配額儲備

將東京ETS與國外ETS連接起來存在一些挑戰。圖2顯示了東京ETS第一階段內控排機構二氧化碳排放量的變化,以及與基準排放量相比減少8%的情況,這一數字大致反映了配額總量。可以看到,二氧化碳減排量超過了第一階段的要求。大量的配額被儲備用于第二階段的履約。作為基準,正常排放量應為1360萬噸。到2014年排放量減少到1250萬,比基準減少了約8%。富余的配額被儲備以備第二期使用。因此東京ETS第二階段需要從海外碳市場購買排放額度的需求似乎并不強烈,主要原因是第一階段的減排目標太過容易,很容易實現。

東京都政府將準備設計東京ETS的第三階段。如果它選擇一個更嚴格的目標,可能會有從中國市場購進排放額度的需求,從而使得碳市場發生關聯更為可行。

圖2  東京ETS的CO2排放和配額發放

來源:作者根據東京都環保局的公開資料《東京的總量控制和交易系統:所有控排企業都實現了第一階段的二氧化碳減排義務”》,2016年11月4日

國外碳信用額度的使用限制

目前,東京ETS不允許使用國際碳信用額度。市場被有意設計成“半封閉”的,不受國際市場的影響,以減少價格波動。東京政府有意選擇這一設計是為了轉移日本國內對于資本流向國外的批評。日本工業曾花費大量資金購買CDM碳信用,以實現自愿行動計劃(VAP,涉及各行業協會制定的自愿排放目標和承諾)下的排放目標。日本行業協會批評了這種支出,認為是在浪費錢。為了回應這一批評,東京政府設計了上文提到的各種抵消機制。這些關注也涉及了東北亞未來碳市場聯動的潛在性。作為回應,東京都政府應該對接受國外的碳排放額度數量作出一些規定。這樣的政策設計會減少但不會消除聯動帶來的效率收益,同時使其在政治上和商業上更受歡迎。
金錢游戲的批評和參與方的局限性

在設計碳市場時,東京都政府也不得不應對“金錢游戲的批評”。對ETS持懷疑態度的人士認為,碳市場容易受到投資者投機行為的影響,并引發價格波動。他們聲稱,這種波動性損害了ETS作為環境政策的有效性,因為它沒有促進對低碳技術的投資,而且價格信號較弱。類似的批評也是ETS在韓國和歐洲備受爭議的一個重要方面。

為了解決這個問題,只有排放國之間的雙邊交易才被允許在東京的排放交易體系中進行。單獨的金融方不能參與。此外,只有在減排量得到確認后,交易才有可能進行。這一特性類似于韓國ETS第一階段的設計。因此,碳排放權的交易不會象其他市場那樣活躍(見圖1)。

日本全國ETS的發展前景及有待解決的問題

東北亞碳市場聯動面臨的最嚴重障礙就是日本缺乏國家級的碳排放交易機制。2010年,日本環境部邀請利益相關方和學者共同討論設計的可行性。面對來自能源密集型產業的反對,日本民主黨領導的內閣決定不引入全國碳排放交易體系,至少短期內不會實施。2010年,日本國內圍繞氣候政策發生激烈討論,最終是以引入上網電價和每噸二氧化碳289日元的低價碳稅而告終。

2015年《巴黎協定》通過后,有關ETS的討論再度升溫。2017年,日本環境部召開碳定價公開委員會會議,邀請相關專家參與。在9次公開會議之后,環境部提出了兩種可能的碳定價方案。一個是碳稅;而第二個則是排放大戶實施碳排放交易體系,對家庭式、交通以及中小規模企業等其它類型的經濟體實施征收碳稅。

如果ETS在日本全國范圍內推行,預計能源密集型貿易產業(EITE)將會對其競爭力和相關碳泄漏問題表示擔憂。解決這些問題可以有幾個方案,包括提供免費的配額、排放邊界的調整,或基于產量分發配額。除此之外,國家政府還可以利用海外市場的碳信用額度。如果這種方式可以解決競爭力的問題,與中國ETS的連接或許是一種可能。

當然,即使日本在國家層面引入ETS,在連接東北亞碳市場之前也必須解決幾個問題。首先,是武田和有村等人提出的關于國家自主貢獻目標(NDC)的公平問題。如果減排目標確定,日本在參與國際碳市場時可能會獲得經濟利益。然而在日本,購買碳排放配額的反對聲非常強烈,因為這被認為是在購買“空氣”,不可驗證也不可靠。甚至認為即使買的不是空氣,各國之間的排放交易也可能被認為不公平,除非在一定程度上確保各國NDC的公平。具體來說,如果一個國家或地區在制定其NDC目標時明顯低于其他同類國家或地區,那么它銷售其過剩排放額度則被認為是不公平的。排放配額的交易模式在很大程度上取決于國家NDC目標的水平。因此,如果在確定國家的NDC目標時不能保證相對的公正,排放權的交易就被認為是不公平的,從而進一步抑制國際間的合作。

另一個重要問題是度量、報告和驗證(MRV)的質量,這是ETS機制的重要組成部分。任何一個國家或地方政府都在努力希望運行高質量的排放交易體系。MRV對國際間的排放交換至關重要。日本工業對整體質量控制信心很強。這種信心也體現在對碳排放的MRV質量控制。但MRV的質量似乎因國家而異。日本公司對國外的MRV持懷疑態度,尤其是發展中國家的MRV。為了促進碳市場的聯動,有必要建立一種機制以確保MRV的質量水平。

如果這些障礙能夠被克服,日本就有望在其減排方面努力擴大其國際范圍。國內低成本的方式可能仍然難以實現,然而通過有限的碳市場聯系,并與中國開展互利合作,可以為氣候變化進程提供一個寶貴的潛在手段。

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