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韓國碳排放交易制度的評價及其啟示

2019-7-7 09:40 來源: 東北亞論壇 |作者: 張忠利

韓國碳排放交易制度的評價及其啟示


(一)韓國碳排放交易制度的特點

總體而言,韓國碳排放交易制度具有立法先行、法律位階高、立法層次清晰、對排放數據真實性的法律保障完善、對二級市場監管的規定充分、法律責任規定健全等明顯特點。

1. 從立法過程和外在表現形式看

第一,就立法過程而言,韓國碳排放交易制度的制定經歷了從公眾對其缺乏認知、部分利益集團極力反對,到不同利益集團之間相互博弈、不斷妥協,再到最終實現碳排放交易立法的過程。

第二,就地位而言,與已經建立碳排放交易制度的國家或者地區相同,韓國碳排放交易制度在該國控制溫室氣體排放法律制度體系中處于核心地位。

第三,從立法動議而言,韓國政府制定碳排放交易制度的最終目的并非為控制溫室氣體排放,而是在國際社會率先實現經濟社會發展的低碳轉型,提高韓國在國際社會中的綠色競爭力。

第四,就法律淵源而言,韓國碳排放交易制度體系包括“《韓國低碳綠色增長基本法》(基本法/上位法依據)+《溫室氣體排放配額分配與交易法》(一般法律/專門法系統規定)+《溫室氣體排放配額分配與交易法實施法令》(條例/行政法規進一步細化)+其他有關配套法律制度”。

2. 從立法文本本身的具體內容看

第一,在關鍵問題上采取保守謹慎、邊做邊學的態度。比如,在配額(或者碳排放權)的法律性質問題上未做出明文規定,與世界其他國家或者地區碳排放交易立法例在該問題的普遍做法保持一致。因為世界各國實務界和理論界對碳排放權或者配額的法律性質尚未達成共識。再如,韓國現行碳排放交易制度主要是針對無償分配配額的情形,而對有償分配配額情形下可能遇到的問題則未作太多規定。這主要是因為即便對于韓國立法者而言,碳排放交易市場也是一種新生事物,尚不能充分把握碳排放交易二級市場上可能發生的情形。

第二,在具體法律規范上規定詳細、具有較強可操作性。比如,為保障韓國碳排放交易體系順利運行,《溫室氣體排放配額分配與交易法》明確規定韓國戰略與金融部應當制定一個關于韓國碳排放交易體系運行的總體規劃,并對該總體規劃應當包括的事項進行了明確規定,增強了公眾尤其是低碳投資者對韓國碳排放交易市場和韓國經濟社會低碳轉型的預期和信心。對溫室氣體排放配額國家分配計劃應當包括的內容進行了明確規定。建立了針對被監管實體進入退出碳排放交易市場的動態機制,對其相應的配額分配和調整也進行了明確規定。對碳排放交易機構的監管及其法律依據做出了明確規定。

第三,特別值得借鑒的是,在碳排放報告數據真實性、碳排放交易二級市場監管、被監管實體正當權益保護和碳排放交易市場違法行為的法律責任部分都做了較為充分的規定。為保障碳排放數據的真實性,《溫室氣體排放配額分配與交易法》對被監管實體溫室氣體排放年度報告應當包括的內容進行了明確規定。對于二級市場的監管,《溫室氣體排放配額分配與交易法》規定準用韓國《金融投資服務和資本市場法》的有關規定。這一方面為二級市場監管提供了法律依據,另一方面也降低了立法機關或者監管機關另行單獨制定有關碳排放交易二級市場監管規則的立法難度和立法成本。在被監管實體合法權益的保護部分,在要求被監管實體履行義務的同時,也為保障其合法利益提供了法律依據。在法律責任部分,不僅規定了被監管實體不依法提交與其實際碳排放量相等的配額產生的法律責任,而且規定了實施影響交易安全和市場秩序行為的法律責任。

(二)韓國經驗對建立和完善我國碳排放交易制度的啟示

在我國,關于全國碳排放交易制度已經有兩個法律文本,即由國家發展改革委以部門規章形式頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》和正在制定并報國務院法制辦審議的《碳排放權交易管理條例》(送審稿)。對于前者,其意義與此說是指導全國碳排放交易市場的建立,毋寧說是表明國家建立全國碳排放交易市場的決心,展現中國在控制溫室氣體方面負責任大國的國際形象。對于后一個法律文本則提高了碳排放交易制度的立法位階,對全國碳排放交易制度進行了一定的完善。但是,該兩個立法文本均過于抽象,缺乏可操作性,且偏重碳排放交易一級市場的建構,對碳排放交易二級市場缺乏應有的制度設計。結合韓國的立法經驗,現對我國建立全國碳排放交易制度提出如下建議。

1. 盡快制定專門的應對氣候變化法,為開展全國碳排放交易提供上位法依據。盡管國家發展改革委在2014 年12 月制定了部門規章形式的《碳排放權交易管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》),為在全國開展碳排放權交易活動提供了法律依據,但是,按照《立法法》(2015年修正),部門規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務院的行政法規、決定、命令的事項①;行政法規的制定依據則是為執行法律的規定或者經全國人大及其常委會的授權決定。顯然,《暫行辦法》以及正在制定的《碳排放權交易管理條例》將面臨缺乏上位法依據的問題。為此,我國應當盡快制定專門性的《應對氣候變化法》或者《低碳發展促進法》為碳排放權交易制度提供上位法依據。[15]這是世界上已經建立碳排放交易體系的國家或者地區的通行做法。

2. 制定開展全國碳排放交易的總體規劃,增強公眾對我國開展碳排放交易活動的長遠預期。盡管我國正在制定《碳排放權交易管理條例》,但是從已經報送國務院法制辦審議的送審稿看,仍然缺乏對制定全國碳排放交易總體規劃的制度設計。這樣會增強全國碳排放交易制度的不確定性,不利于增強公眾尤其是低碳投資者對開展全國碳排放交易制度的信心,也不利于推動低碳基礎設施投資。因為低碳基礎設施投資必然涉及產業結構調整、能源結構轉型,而這些行業和領域又屬于資金密集型行業,所以對投資回報穩定性的要求較高。

3. 進一步明確對納入碳排放交易監管的排放單位及其碳排放年度報告的要求。國家發展改革委有關官員指出:“基礎是中國未來碳市場建設的關鍵”。但是,我國開展全國碳排放交易所需要的碳排放數據的真實性并不夠牢固,保證碳排放數據真實性的法律依據不夠充分,相應的法律責任也缺乏應有力度。建立在我國碳排放交易制度中增加納入碳排放交易監管的排放單位的動態調整機制。對符合碳排放交易監管條件排放單位應當及時將其納入全國碳排放交易制度監管,因為這涉及對符合監管條件的企業的公平對待問題。同時,對納入監管排放單位的溫室氣體排放年度報告,應當進一步明確其溫室氣體排放年度報告的要求及應當包含的內容。為確保重點排放單位碳排放量數據的真實性,應當賦予第三方核證機構、碳排放交易監管機關享有對重點排放單位的現場調查權,以實現其碳排放實際情況、監測計劃與溫室氣體排放年度報告三者相一致。

4. 明確對碳排放交易二級市場進行監管的法律依據,強化對碳排放交易二級市場監管的法律責任。以總量控制與交易為表現形式的碳排放交易制度,與環境法已經存在的重點污染物總量控制制度基本原理相同,兩者不同之處在于前者存在一個人造的配額交易市場。一旦有市場,就必然可能有各種諸如不正當競爭、壟斷等破壞市場秩序的違法行為產生。因此,就需要制定相應的維護碳排放交易市場秩序的法律規則。分析我國現有兩個全國碳排放交易制度的法律文本以及7 個地方碳排放交易試點的做法,可以發現目前關于碳排放交易二級市場秩序調整的法律規則要么授權由碳排放交易監管機關制定,要么授權碳排放交易機構制定。對于是否可以適用《反不正當競爭法》和《反壟斷法》的有關規定則缺乏明確規定。同時,對于破壞我國碳排放交易市場秩序的違法行為的種類及其相應的法律責任,上述兩個法律文本也缺乏明確規定。同時,對于碳排放交易機構本身的監管也缺乏明確的法律依據。相比之下,韓國碳排放交易法則直接規定關于韓國碳排放交易機構的監管適用韓國證券和交易法等法律法規,關于韓國碳排放交易二級市場秩序的調整則準用韓國《金融投資服務和資本市場法》的有關規定,同時對破壞韓國碳排放交易二級市場秩序的違法行為的法律責任也進行了充分的規定。因此,我國全國碳排放交易立法應當明確規定對碳排放交易機構的法律依據、破壞碳排放交易二級市場的違法行為種類及其相應的法律責任。

5. 建立被監管實體合法權益保護的體制機制。為保護被監管實體在碳排放數據方面的合法權益,韓國碳排放交易制度建立了排放數量確認委員會。同時,針對被指定為被監管實體、排放配額分配、已經分配配額的調整和回收、排放數量的認定等問題,韓國碳排放交易制度都建立了旨在保護被監管實體合法利益的申訴機制。反觀我國現有兩個全國碳排放交易立法本文,則缺乏關于保護被監管實體合法權益的機構設置和制度安排。因此,在我國,針對被納入碳排放交易監管問題、配額分配及其調整問題、排放數量的認定等問題,全國碳排放交易立法應當做出有關保護被監管實體合法權益的法律制度設置。

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